原標題：重點國有景區(qū)門票要降價了（政策解讀）

暑假將至，旅游旺季迎來新一輪高峰，國家發(fā)改委為游客們送上大禮包。29日，《關(guān)于完善國有景區(qū)門票價格形成機制 降低重點國有景區(qū)門票價格的指導(dǎo)意見》發(fā)布，要求今年降低重點國有景區(qū)門票價格取得明顯成效。

“在今年‘十一’黃金周旅游高峰前，切實降低一批重點國有景區(qū)偏高的門票價格。同時，不得提高景區(qū)內(nèi)交通運輸?shù)绕渌斡[服務(wù)價格，變相增加游客負擔。”國家發(fā)改委價格司副巡視員程行云說。

體現(xiàn)國有景區(qū)公益性，門票價格形成機制分兩步走

當前，我國旅游需求快速增長，呈現(xiàn)消費大眾化、需求品質(zhì)化、競爭國際化趨勢。然而，與發(fā)達經(jīng)濟體旅游業(yè)相比，仍有很大增長空間。去年世界發(fā)達國家人均出游7次，而我國人均出游3.7次，僅約一半。

門票價格過高，被視為制約旅游經(jīng)濟的重要因素。有調(diào)查顯示，超六成旅客認為門票是影響旅游出行的首要因素。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)表明，認為當前國內(nèi)景區(qū)門票價格“太高”“偏高”的游客高達72.3%。也有數(shù)據(jù)顯示，我國249家5A級景區(qū)中，門票價格超過100元的景區(qū)數(shù)量占比近一半。

“風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、文物保護單位、國家公園等是全民所有公共資源，依托這些資源建設(shè)的國有景區(qū)，應(yīng)充分體現(xiàn)社會效益，堅持社會效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。”程行云說，完善門票價格管理，就是要扭轉(zhuǎn)一些景區(qū)過度追求經(jīng)濟效益，重開發(fā)、輕保護，忽視社會效益和生態(tài)效益的局面，逐步向更加注重社會屬性、生態(tài)屬性轉(zhuǎn)變，回歸公共資源景區(qū)的本質(zhì)。

對此，《指導(dǎo)意見》明確，推進門票價格改革必須秉持旅游為民、旅游惠民理念，按照逐步實現(xiàn)公共資源全民共享、景區(qū)服務(wù)費用游客合理分擔的取向，充分體現(xiàn)公共資源建設(shè)的國有景區(qū)公益屬性。

國有景區(qū)門票價格形成機制分兩步走：2018年，在推進完善國有景區(qū)門票價格形成機制同時，降低重點國有景區(qū)門票價格要取得明顯成效；到2020年，要基本健全以景區(qū)正常運營成本為基礎(chǔ)，科學、規(guī)范、透明的景區(qū)門票價格形成機制。

擺脫“門票依賴癥”，合理界定門票定價成本構(gòu)成，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管

擺脫“門票依賴癥”，理順國有景區(qū)的功能定位只是第一步，加強國有景區(qū)門票定價制度建設(shè)才是關(guān)鍵一招。過去，用紅頭文件禁止價格上漲的監(jiān)管方式曾頻頻出招，但這種行政命令式的“一刀切”收效甚微，甚至催生了不少捆綁銷售、變相漲價的門票漲價新花招。治病先要摸清病根。票價高企的原因究竟是什么？

一些地方，國有景區(qū)成了“提款機”，額外負擔過重。“景區(qū)以外的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等經(jīng)費應(yīng)由各級財政承擔，門票應(yīng)限定在補償直接為游客提供基本游覽服務(wù)的相關(guān)開支。但現(xiàn)實情況是，一些地方政府部門隨意擴大門票價格覆蓋范圍，門票收入被用于景區(qū)外資源保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等開支，導(dǎo)致景區(qū)門票額外負擔過重，價格水平被不斷推高。”程行云說。

據(jù)介紹，隨著景區(qū)開放，特別是近年來知名景區(qū)游客數(shù)量快速增長，對景區(qū)外圍自然、文化資源保護，以及通往景區(qū)的道路、機場、火車站、垃圾污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施提出了較高要求。地方政府往往通過景區(qū)門票收入籌集資源保護、設(shè)施建設(shè)資金。在一些地方，門票收入還被用于地方政府公共管理開支，甚至直接補充財政收支缺口。

還有一些地方，國有景區(qū)成了“唐僧肉”，誰都想吃。根據(jù)文物保護法、風景名勝區(qū)條例、自然保護區(qū)條例等，我國文物保護單位、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)組織開展旅游活動，應(yīng)堅持非營利原則，各項收入應(yīng)專用于資源保護。但是，一些地方國有景區(qū)被租賃經(jīng)營或特許經(jīng)營，甚至成了上市公司，造成公共資源的商業(yè)屬性明顯重于應(yīng)有的公益屬性和社會屬性。

為了根治“門票依賴癥”，《指導(dǎo)意見》提出合理界定門票定價成本構(gòu)成。將門票定價成本嚴格限定在景區(qū)游覽區(qū)域范圍內(nèi)直接為游客提供基本游覽服務(wù)所發(fā)生的設(shè)施運行維護、人員薪酬、財務(wù)費用、固定資產(chǎn)折舊等方面的成本支出，以及自然、文化遺產(chǎn)等資源保護支出。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院市場與價格研究所副所長劉強認為，《指導(dǎo)意見》在摸清門票成本底數(shù)的基礎(chǔ)上，建立了一套科學、規(guī)范、公開、透明的價格管理機制，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。

“科學定價一定要摸清成本。不同景區(qū)差異性客觀存在，成本不同。明確門票價格合理構(gòu)成，才能推動國有景區(qū)形成既覆蓋成本又體現(xiàn)品牌價值的合理票價。”劉強說，通過明確門票價格合理構(gòu)成，逐步剝離門票承載的額外負擔，可以促使更多游客出行，把旅游業(yè)蛋糕做得更大。

督促各地加大清理違規(guī)不合理收支行為，建立健全景區(qū)價格失信聯(lián)合懲戒機制

所有國有景區(qū)都要降價嗎？降多少？程行云表示，此次政策不搞“一刀切”，而是創(chuàng)新價格管理方式。由各地區(qū)根據(jù)實際，對不同國有景區(qū)門票價格分別實行政府定價或政府指導(dǎo)價。季節(jié)性較強景區(qū)可實行淡、旺季門票價格，引導(dǎo)客流均衡分布。實行政府指導(dǎo)價的景區(qū)可采取價格上限管理方式，允許景區(qū)經(jīng)營管理者在不超過政府規(guī)定上限價格的范圍內(nèi)，根據(jù)旅游市場供求狀況自主確定具體價格水平，具體執(zhí)行時應(yīng)提前3個月向社會公布。

“《指導(dǎo)意見》改變過去用行政命令禁止價格上漲的工作方式，建立健全主要補償景區(qū)服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護合理成本，適當反映景區(qū)價值。通過這樣的價格形成機制，規(guī)范政府和景區(qū)行為，進而管理價格。”程行云說。

據(jù)介紹，此次門票價格改革，將以利用國家級風景名勝區(qū)、國家級自然保護區(qū)、全國重點文物保護單位、國家公園等公共資源建設(shè)，旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定為5A級，且現(xiàn)行價格水平較高的國有景區(qū)為重點，降低偏高門票價格，并積極推動4A級及以下國有景區(qū)降價。圍繞解決門票價格額外負擔重這一突出問題，國家發(fā)改委還將督促各地加大對違規(guī)不合理收支行為的清理規(guī)范力度，既相應(yīng)降低門票價格，又保證景區(qū)正常運營。

門票價格監(jiān)管不僅不搞“一刀切”，還要實現(xiàn)動態(tài)化。《指導(dǎo)意見》要求，建立門票定期評估調(diào)整機制。門票價格制定后，每3年進行一次評估，根據(jù)景區(qū)游客數(shù)量變化、運營成本變動、收支節(jié)余等情況，以及社會各方面意見，及時調(diào)整門票價格。

完善價格機制的同時，價格監(jiān)管也在加強。《指導(dǎo)意見》提出，建立健全景區(qū)價格失信懲戒機制，將景區(qū)擾亂價格秩序行為，作為景區(qū)及其主要負責人不良信用記錄納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯(lián)合懲戒。

《 人民日報 》（ 2018年06月30日 02 版）